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河南新蔡县【程晓勇】“一带一路”背景下中国与东南亚国家海洋非传统安全合作-东南亚研究

by admin on 2015-09-05

【程晓勇】“一带一路”背景下中国与东南亚国家海洋非传统安全合作-东南亚研究


▲图片来自网络
[摘要]“一带一路”建设面临一个不容忽视的挑战是其安全保障问题。虽然安全合作并非“一带一路”倡议的主要内容,但“一带一路”能否顺利推进,与“一带一路”沿线的安全环境密切相关。东南亚是“一带一路”海洋安全环境的关键性区域,“一带一路”六大经济走廊中有两条涉及东南亚国家。一方面,海洋是中国与包括东南亚国家在内的“一带一路”沿线国家经贸往来的重要通道,各方都需要和平稳定的海洋安全环境。另一方面喻虹渊,中国与东南亚国家在海洋非传统安全领域面临诸多现实问题的挑战,双方存在合作的必要性和基础。在海洋领土争端等传统安全问题一时难以解决的情况下,在海洋非传统安全领域积极探索切实可行的合作议题及方式,以海洋非传统安全合作的增量来培植各方的政治与安全互信,可为“一带一路”建设塑造良好的政治与安全环境。以“一带一路”倡议为合作平台,以构筑和保障海洋互联互通网络安全为合作目标,中国与东南亚国家可以从保障海洋航道安全、打击海洋跨国犯罪、实施海上人道主义救援和海洋自然灾害救助、维护海洋生态安全等领域做起,形成多层次、全方位的海洋安全合作格局。
[关键词]一带一路; 东南亚; 海洋非传统安全; 安全合作; 互联互通
[作者简介]程晓勇,暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副教授。
本文刊载于《东南亚研究》2018年第1期。
引 言
2013年9月和10月,中国国家主席习近平在访问中亚和东南亚国家期间,分别提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。4年来,“一带一路”从倡议转化为行动,相关配套举措陆续出台和启动。2017年5月,“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行,29位国家元首和政府首脑,联合国秘书长等重要国际组织负责人,以及130多个国家的1500多名嘉宾出席会议,显示出各方对“一带一路”倡议的认可以及对合作共赢理念的认同。
尽管“一带一路”开局良好劫缘,但在接下来的若干年乃至数十年时间,要扎实推进“一带一路”建设仍然面临着不少挑战,其中一个不容忽视的挑战是沿线地区的安全环境对“一带一路”的影响。虽然安全合作并未包括在“一带一路”倡议的主要内容之中,但在相当程度上,“一带一路”建设能否顺利推进,沿线地区和国家之间的经济合作能否取得丰硕成果,与“一带一路”沿线地区的安全环境密切相关。基于此种认识,中国有必要加强与相关国家在安全领域的交流与合作,为“一带一路”塑造良好安全环境。
当前国际关系学界对于“一带一路”安全环境的相关研究集中在两个方面:其一是“一带一路”面临的风险与挑战。学界主流观点承认“一带一路”面临着较为复杂的安全环境,如王义桅提出发展“一带一路”面临着海上安全风险、国家猜忌以及“三股势力”的挑战[1]。薛力分析了美国亚太“再平衡”战略与“一带一路”之间的竞争关系,以及对“一带一路”的影响。他认为建设“海上丝绸之路”过程中可能面临的安全风险包括:引发美国亚太“再平衡”的进一步举措,导致印度的担忧和反制,沿线热点安全问题形成的干扰,沿线的非传统安全威胁[2]海兔的做法。刘海泉认为,“一带一路”面临以大国政治博弈、领土和岛屿争端、区域内个别国家政局动荡为主的传统安全挑战,以及以恐怖主义、海盗、跨国有组织犯罪为主的非传统安全威胁的双重安全挑战[3]。楼春豪着重分析了“海上丝绸之路”推进的风险主要存在于大国博弈与秩序之争带来的战略挑战,领土主权争端引发的现实风险以及沿线地区及国家的内部风险[4]。
其二是中国应对“一带一路”安全风险的对策以及与相关国家开展安全合作的路径。如张文木认为,随着丝绸之路的伸展,中国有相当的利益需要予以保护,他特别分析了“海上丝绸之路”的安全保障及其关键环节和力量配置等问题[5]。刘海泉提出,为应对安全风险,中国除了发展自身力量外,不仅需要重视合作中提供安全公共产品,重视美国与俄罗斯的利益关切野蛮金刚,还要重视巴基斯坦的“支点”作用[6]。刘磊、贺鉴认为,随着“2l世纪海上丝绸之路”扩展到非洲,中国应在现有中非经贸、政治及安全合作的基础上把中非关系扩展到海洋领域。在依托“2l世纪海上丝绸之路”扩展中非合作关系的过程中,中国需要与非洲相关国家加强各领域,特别是海上的安全合作,并争取其他域外大国的良性参与,避免恶性竞争,共同创建一个“中非海上安全共同体”,为包括中国、其他域外国家在内的各国在非洲经贸领域的合作及发展保驾护航[7]。
综合来看,尽管已有研究对“一带一路”倡议实施过程中可能面临的各种风险进行了考察,并且提出了一些具有针对性的应对策略,但总体上对“一带一路”的关键区域——东南亚的相关研究不足。在“一带一路”背景下,缺乏中国与东南亚国家开展安全合作与提升安全关系的深入探讨。此外,当前相关研究存在重视陆上安全、传统安全威胁,对海洋安全、非传统安全认识不够的状况。鉴于此,本文重点考察中国与东南亚国家在海洋非传统安全领域的合作状况。
一 “一带一路”建设需要沿线国家共同构建安全环境
回顾历史,古丝绸之路曾经有过多次的衰落和中断,究其原因与沿线重要国家的内乱和沿线地区的长期战乱有关。中国东汉末期,汉帝国放弃了对西域的经营,随后西域纷争不断,导致陆上丝绸之路的关键节点——天山南北路的交通陷入停滞状态。唐朝后期,因为“安史之乱”,唐朝政府中断与中亚的联系,同时阿拨斯王朝的扩张战争阻断了丝路中亚段的通行。北宋时期,宋、辽、西夏、金之间常年的战争形势,严重影响到陆上丝绸之路的中西交往,客观上也促成了海上丝绸之路的兴盛。此后,一直是中外各国和平友好交往之路的海上丝绸之路,在西方列强海外殖民扩张的坚船利炮冲击下也逐渐终结。鉴古知今,没有和平稳定的安全环境,地区以及国家之间的经济合作和人文交流的繁荣与发展终究难以顺利开展并持续。
“一带一路”覆盖地域广阔、人口众多,沿线地区国家发展程度不一,政治体制多元,多种文明与宗教信仰汇集,这既为“一带一路”的经济合作与人文交流提供了想象空间及可能性,同时,毋庸讳言也孕育着不少潜在的矛盾与风险。目前,“一带一路”沿线不少国家深陷大国博弈的战场,一些区域存在国家之间的领土纠葛,民族冲突、恐怖主义等不安全因素也较为突出。这些安全风险可能因为内部的张力或是外力的介入而影响国家之间的安全互信,甚至引发冲突。从宏观上看,影响“一带一路”沿线地区的经济与人文交流;从微观上看,影响交通运输通道、能源管道、跨境电力与输电通道等基础设施的安全。从此前的经验来看,局部冲突、“三股势力”、恐怖活动对油气管线和交通干线的破坏和威胁不容小觑郭开朗。
中国政府显然注意到安全环境对“一带一路”建设的重要性。2014年7月,前国务委员戴秉国在一次讲话中指出,共建“21世纪丝绸之路”首先“需要共同营造一个持久和平稳定的国际地区大环境。……各国都要致力于维护新的陆海丝绸之路沿途地区海、陆安全,要按照和平共处五项原则这个处理国家间关系的黄金法则切实做到相互尊重、平等相待、和平友好相处。没有和平稳定的大环境,21世纪的丝绸之路的建设将是一句空话。”[8]2015年3月28日,经国务院授权,国家发展改革委员会、外交部、商务部共同发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中共有七处表述涉及到“安全”。这些表述是:“朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”“共同建设通畅安全高效的运输大通道”“努力实现区域基础设施更加完善,安全高效的陆海空通道网络”“尊重相关国家主权和安全关切”“配套完善道路安全防护设施”“共同维护输油、输气管道等运输通道安全”“加强供应链安全与便利化合作”[9]。这些表述体现出“一带一路”倡议以互利互惠、共同安全为目标,其对安全问题的关注更多地聚焦于诸如海陆交通要道和能源输送管道等基础设施的安全上,这符合《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的“经济属性”,也照顾到沿线国家对国家主权和安全的关切。另外,2017年6月,国家发展和改革委员会、国家海洋局发布《“一带一路”建设海上合作设想》,将共筑安全保障之路作为“一带一路”建设海上合作的重点,指出“维护海上安全是发展蓝色经济的重要保障。倡导互利合作共赢的海洋共同安全观,加强海洋公共服务、海事管理、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法等领域的合作,提高防范和抵御风险能力,共同维护海上安全。”[10]
尽管中国政府高度重视“一带一路”沿线的安全问题,但“一带一路”沿线安全环境不是中国能够单独提供的,作为一种“公共产品”,安全环境需要沿线国家共同来塑造与维护。中国可以做到的是在自身能力范围内与沿线国家合作,共同维护好周边安全环境,并将和平发展的理念以及共同安全的观念传达出去,以影响更多的国家来共同建构和平稳定的“一带一路”沿线安全环境。某种意义上,现今世界主要大国都成为“一带一路”的利益攸关方。个别大国虽然未公开反对“一带一路”倡议,但不能排除其伺机作梗,在中国与邻国之间的安全问题上暗中搅局,使“一带一路”安全环境复杂化。例如,建设“21世纪海上丝绸之路”的关键区域是东南亚和南海地区,近年来南海争端升级的背后即隐现外部大国的身影。
如果把“一带一路”安全环境分为陆地与海洋两个子安全环境,那么东南亚无疑是海洋安全环境的关键性区域。一方面,东南亚是“一带一路”的重点区域,“一带一路”规划的六大经济走廊中有两条涉及东南亚,同时海路是中国与包括东南亚国家在内的“21世纪海上丝绸之路”沿线国家经贸往来的主要路径。另一方面,中国与东南亚国家在海洋安全方面存在诸多现实问题,双方在该领域具有合作的基础与必要性。在推进“21世纪海上丝绸之路”的过程中,中国与有关国家如何妥善解决或者化解争端黄麻暴动,创建搁置争议、合作建设的环境和气氛,以合作代替争斗,共同维护和平稳定的局面殊为关键。
二 中国与东南亚国家海洋安全合作的必要性和基础
当前冤鬼村,中国与东亚国家的经济、政治与安全关系发展极不平衡李夏普,虽然中国与东南亚国家的经济联系紧密,政治关系良好,但安全关系发展滞后。尤其是近年来,海洋领土权益争端升温,影响着部分东南亚国家与中国的政治与安全互信偶像万万碎,这些国家容易对“一带一路”倡议做出安全化的解读,这不利于“一带一路”的推进。在海洋领土争端等传统安全问题难以在短时期内得到解决的前景下,探讨各方在海洋非传统安全领域切实可行的合作议题及合作方式,以海洋非传统安全合作的增量来培植各方的政治与安全互信,进而产生合作的“溢出效应”,为“一带一路”建设塑造良好的政治与安全环境。事实上,中国与东南亚国家在海洋非传统安全合作方面不仅存在必要性卡车风暴,而且存在合作的基础。
(一)海洋是中国与东南亚国家经贸合作的重要纽带
海洋是人类社会生存和发展的重要依托,当代世界经济的基本特征是全球化,而经济全球化的顺利开展必须借助和依靠一定的地理空间加以实现,海洋(尤其是海洋通道)就是这个地理空间中最核心的组成部分。受世界海陆结构的制约程幼泽,全球海洋运输航路上分布着众多海峡、运河等走廊式通道,这些通道由于航行便捷,是往来船舶的必经之地,它们承载着当今世界主要经济资源的跨境流动,是维持世界经济正常运转的关键。
自改革开放以来,中国对外贸易迅猛发展,现已经成为世界第一大贸易国。“据统计,自2000年以来,中国外贸货物吞吐量以年均15%的速度迅速增长,2014年达35.2亿吨,其中95%是经由海洋运输来实现的。其中原油进口的94%、粮食进口的92%、煤炭进口91%、铁矿石进口量98%、传统大宗商品出口的86%、机电产品出口的73%都要依靠海洋运输。”[11]由于中国对外贸易运输量巨大,其海洋运输对海洋通道的依赖程度远高于其他国家[12]。在中国所有的远洋航线中,均无例外地要穿越一些世界重要的海洋通道,其中东南亚海域是中国全球海洋网络中最重要的通道。位于东南亚及其附近海域的马六甲海峡、巴士海峡、巽他海峡和龙目海峡均是中国进出口货物运输的重要海洋通道[13]。特别是马六甲海峡,它是中国石油和天然气进口的重要海洋战略通道,中国石油进口的80%都要经过马六甲海峡[14],一旦以上海洋通道受阻或遭到破坏,将严重危害中国经济命脉。维护以东南亚海域为代表的重要海域及海洋通道的安全是中国的重要利益,这是由中国外贸对海洋的依赖性所决定的。
东南亚海域既是中国对外经济联系的重要通道,也是中国与本地区国家进行经贸合作的主要纽带。中国与多数东南亚国家均为海洋国家,中国与它们的经贸往来主要是通过海洋来完成的。自1991年中国与东盟建立对话关系以来,中国与东盟国家的合作稳步发展。进入21世纪,中国与东盟的经贸合作发展迅速,特别是2010年1月1日,中国—东盟自贸区全面启动,双方的经贸合作驶入“快车道”。2015年,中国与东盟的贸易额达4721亿美元,比1991年的79.6亿美元增加近60倍;双方累计投资额达1564亿美元,较1991年的5亿美元增加300多倍。中国已经连续7年成为东盟的第一大贸易伙伴,而东盟连续5年是中国的第三大贸易伙伴[15]。预计到2020年双方经贸额将达到1万亿美元[16]。在中国和东盟国家的关系发展已走过“黄金十年”,双方决心开创“钻石十年”的新阶段之际,中国提出“一带一路”倡议,并将东南亚作为“21世纪海上丝绸之路”的首要区域。这将为双方的合作提供新的推力和载体,也将从规模和内涵上进一步提升双方经贸关系。近年来,中国与东盟国家领导人多次强调海洋合作是双边合作的优先领域和重点方向。毫无疑问,在“21世纪海上丝绸之路”框架下,海洋合作将成为双方合作的重点领域。
(二)发展海洋产业、维护海洋安全环境是中国与东南亚国家的共同利益 
中国自改革开放以来,政府和民间的海洋意识得到前所未有的提高。进入新世纪,中国大力发展海洋经济,海洋传统产业转型升级加速,海洋油气勘探开发向深海、远海拓展,海洋渔业的养殖与捕捞比重上升,海洋船舶工业自主研发能力增强。海洋新兴产业迅速兴起,海洋工程装备承接订单居世界第一,刘欣美滨海旅游、海洋交通运输、海洋化工和海洋生物医药业等快速发展。海洋产业已经成为国民经济的重要部门。2016年,中国海洋生产总值70,507亿元人民币,占国内生产总值的9.5%,其中,海洋产业增加值43,283亿元,海洋相关产业增加值27,224亿元,全国涉海就业人员3624万人[17],海洋产业已经成为中国国民经济的重要组成部分。
东南亚国家同样重视发展海洋经济。在东南亚国家中,印尼海洋资源非常丰富,为世界上最大群岛国家,也是世界上第二长海岸线国家。同时,印尼是海洋生物最为多样化的国家。近年来,印尼海洋产业迅速发展,成为该国重要的经济部门,海洋资源收入约占国内生产总值的22%[18]。新加坡的经济发展与海洋密切相关,作为全球重要的海洋战略枢纽和第二大集装箱港[19],新加坡临港工业发展迅速,并吸引了大量投资,是世界第三大炼油中心和区域性金融中心。泰国每年海洋产业总产值约为7500亿铢,约占泰国国内产值总值的7.4%[20]。泰国90%以上的进出口贸易都通过海运进行,海上交通航线的安全与否直接影响泰国社会经济的平稳运行。同时海洋产业已经成为泰国社会经济生活中最重要的组成部分之一,其中海洋渔业在亚洲仅次于中国和日本,是东南亚第一大海洋渔业国。以丰富的海洋旅游资源为核心竞争力的旅游业也是泰国经济的一大重要支柱,每年为泰国带来约2400亿泰铢的收入。马来西亚对外贸易带动海洋交通运输业的发展,2016年巴生港和丹戎帕拉帕斯港是世界第11大和第19大集装箱港[21]。菲律宾海洋资源丰富,海洋产业以渔业和海洋养殖业为主,是菲律宾的支柱产业之一,也是吸纳劳动力的主要就业部门[22]。越南同样高度重视海洋经济,制定了《至2020年海洋战略规划》,提出2020年前实现海洋强国的目标。根据此蓝图,到2020年,越南海洋经济产值占GDP的比重将从47%增加到53%-55%,出口比重将达55%-60%[23]。
在中国与东南亚国家均重视发展海洋产业的背景下,保持周边海域的安全与稳定局面无疑符合各方的共同利益。事实上,自20世纪90年代末起,中国与东盟国家在海洋搜救、海洋航行和交通安全、打击跨国犯罪、海洋生态环境保护等非传统海洋安全问题上开展了大量的合作,这些合作促进了各国海洋产业领域的交流,并为各方的海洋产业发展提供了安全技术保障。近年来,在南海局势出现不稳定苗头的情况下,中国与东盟国家领导人仍强调海洋合作是双边合作的优先领域和重点方向。
(三)中国和东南亚国家面临共同的海洋非传统安全威胁
中国和东南亚国家面临着一些共同的海洋非传统安全威胁,以对各国的对外经贸都至关重要的海洋通道安全为例,“一带一路”沿线几条重要的海运线路位于海盗活动与海洋犯罪活动多发区,其中马六甲海峡及南海航线对中国和东南亚国家都具有特殊的经济利害关系,但这条航线也是世界上最不安全的国际海洋航道之一[24]。全球海盗攻击数量排名前10的地区中有四个位于东南亚海域,它们分别是马六甲海峡、印度尼西亚海域、菲律宾海域、马来西亚海域。近年来,全球其它地区的海盗和武装抢劫的事件数量逐步下降,东南亚海域的海盗袭击事件并未同比下降。据统计,2014年全球75%的海盗和武装抢劫船只事件发生在亚洲海域[25],其中大多发生在东南亚海域。2016年,国际海事组织海盗活动报告中心发布全球海盗活动报告称,“全球海盗活动持续下降是一个令人振奋的消息,但是一些特定海域的航行安全仍然受到威胁,尤其是海洋绑架案件数量激增,令人担忧。”[26]该报告中所指的“特定海域”就在马来西亚和菲律宾之间的苏禄海,该片海域是全球海盗绑架活动多发地带[27]。鉴于苏禄海域不断增多的绑架事件,国际海事组织特别警告相关船舶,在驶往加里曼丹岛西部时应考虑选择绕开苏禄海[28]。近年来,虽然东南亚相关国家采取了联合巡航行动,但东南亚海盗活动的势头并未得到有效遏制。2017年1月到4月中旬,全球海盗和武装抢劫船只行为共86起,其中发生在南海的有25起,马六甲海峡的9起,合计约占39.5%[29]。除了海盗活动数量占比增多以外,东南亚海域还是最为危险的区域,很多恶性海盗案件发生于此[30],对过往商船造成严重的安全威胁。
海洋恐怖主义活动也是各方面临的海洋安全威胁之一。亚太安全合作理事会(CSCAP)将海洋恐怖主义定义为:“恐怖分子在海洋环境下,攻击在海洋或港口的船舶或固定平台或者上面所搭载的乘客或船员,袭击海岸的设备或建筑物,其中也包含港口或港口城市等。”[31]恐怖分子进行海洋恐怖袭击可能会造成港口瘫痪或者海洋运输线被中断,从而影响区域经济稳定和全球海洋贸易体系。中国与东南亚国家的对外贸易在很大程度上依赖海洋交通之畅通,商业运输海路几乎都要通过马六甲海峡及南海,特别是印尼、新加坡、马来西亚与菲律宾沿海地区。在这条线路上存在多个恐怖组织,例如阿布沙耶夫、摩洛伊斯兰解放阵线、亚齐自由运动、伊斯兰祈祷团等,这些恐怖组织具有海洋攻击能力,并将海洋目标设定为攻击目标[32]。2004年2月,菲律宾的恐怖组织阿布沙耶夫在马尼拉湾对一艘客轮实施炸弹攻击,造成130名旅客死亡,成为东南亚最严重的海洋恐怖攻击事件[33]。马六甲海峡也多次遇到恐怖袭击预警,2007年6月13日,马来西亚警察总长穆萨·哈桑在第六届国际海事局年会上发表演讲时说,恐怖分子袭击商船、港口以及海洋设施的威胁是“真实的”。他还表示马六甲海峡是世界上最繁忙的海洋通道之一,一旦遭到恐怖袭击,东南亚的经济与贸易乃至全球的经济都将受到严重影响[34]。2010年3月5日,新加坡副总理兼内政部长黄根成表示,有情报指马六甲海峡的油轮可能会遭袭击,新加坡正采取各种措施,加强从陆地检查站到海洋的安全[35]。
海洋生态环境事故是中国与东南亚各国需共同面对的另一种海洋安全威胁。中国沿海地区拥有宽阔的海湾、低浅的河口以及高人口密度的城市,一旦发生严重的海洋环境污染事件,将给沿海人民带来严重威胁。2001年4月17日,一艘韩国籍化学品货轮与香港籍货轮在长江口外的洋面相撞,泄漏苯乙烯达705吨之多,造成大批海洋生物死亡,严重破坏了事发海域的生态环境,对中国东部沿海城市造成威胁[36]。东南亚国家也有许多人口密集、承担着重要政治经济职能的沿海大中城市,同样面临海洋生态环境事故的威胁。此外,东南亚海域拥有负担着繁重航运任务的海峡、岛屿群,一旦发生海洋生态事件,将严重影响航道安全。以马六甲海峡为例,马六甲海峡作为东亚海区域最重要的组成部分,扼欧亚交通之咽喉,也是中东石油输入亚洲的重要通道,世界上最大的几个经济体如中国、日本、韩国的石油进口航线均对马六甲海峡极为倚重。区域内如此高密度且重叠的油轮航线带来的风险巨大,历史上发生过严重溢油事故,说明该海域面临的重大环境威胁[37]。2017年8月21日,美国“麦凯恩”号导弹驱逐舰在马六甲海域与一艘油轮相撞,虽未造成严重原油泄漏污染[38],但此次事故足以警示沿岸国家应重视这类安全风险。
另外,中国与东南亚国家都是受到海洋自然灾害频发影响的国家,双方在该项海洋非传统安全上具有共同利益。由于地质和地理因素的原因,中国东部沿海及东南亚地区是受到海洋影响最深远的地区之一,经常发生海平面上升、地震、台风、干旱、海啸等极端天气和自然灾害,给中国及东南亚国家带来严重的损失。如2004年12月的印尼海啸造成20多万人死亡和百万人无家可归;
2006年台风“桑美”严重影响中国东部沿海地区,造成400多人死亡和近200亿人民币的经济损失;2008年强热带风暴“纳尔吉斯”袭击缅甸,超过2万人死亡;2013年超强台风“海燕”肆虐菲律宾,受灾人数近千万。
三 中国与东南亚国家海洋非传统安全合作的进展
20世纪90年代初,中国同东盟国家全面恢复或建立了外交关系。1997年,双方确定建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系,这为中国与东盟国家推进海洋合作奠定了基础。此后,中国与东南亚国家在海洋领域的合作主要借助“东盟地区论坛”(以下简称“ARF”)这一平台,合作内容主要包括海洋观测监测、海上搜救、海洋环境保护、海上科学研究等,这些议题为中国—东南亚国家的海洋合作确定了基本方向[39]。此后20年来,中国与东南亚国家主要在非传统安全领域开展海洋安全合作,并且在机制建设和若干具体议题方面取得了显著成绩。
鉴于东盟在地区合作机制中的特殊地位,中国在海洋非传统安全合作方面采取在尊重和支持东盟的基础上“有所作为”的路径,早期主要是支持东盟就海洋问题提出的各项合作动议,近年来,中国开始趋向主动地引领与东盟国家的海洋安全合作。东盟国家是在20世纪90年代开始重视海洋安全议题的,1995年,第二届ARF外长会议初涉海洋安全议题,此后ARF多次召开“地区海洋安全合作”研讨会,中国始终对该议程予以积极响应。除积极参与上述活动以外,中国还承办以“海洋安全合作”为主题的ARF第二轨道外交活动,如2000年11月在北京主办“海洋安全合作第九次会议”,2014年12月在昆明主办“亚太地区海洋安全合作能力建设首次会议”[40]。2002年5月,中国在东盟高官会议上提交了《关于加强非传统安全领域合作的中方立场文件》,指出“恐怖主义、毒品、艾滋病、海盗、非法移民、环境安全、经济安全、信息安全等非传统安全问题突出”,建议与东盟国家加强以上领域的安全合作。同年11月,中国与东盟签署《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》,提出双方将在贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等领域开展合作,这些非传统安全问题或多或少都涉及到海洋安全。2002年12月,中国与东盟国家共同颁布《南海各方行为宣言》,该文件提出双方在海洋合作上的五个发展方向:海洋环保、海洋科学研究、海上航行与交通安全、海上搜寻与救助、打击海上跨国犯罪。在这五个发展方向中有四个直接与海洋非传统安全相关。此后,根据《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2011—2015)》,双方同意将合作聚焦于海上非传统安全领域[41]。
在中国与东盟签订的各项文件基础上,中国和东南亚国家开展了一系列海洋安全合作行动,如举行海上联合搜救演练,开展海洋联合执法,建立合作机制和交流平台等,其中海事安全合作方面成绩显著,建立了中国—东盟海事磋商机制。2004年,中国向东盟提交《中国—东盟海事机构磋商机制概念文件》,2005年,中国—东盟海事磋商机制首次会议在广州举行,此后每年举办一次会议。此外,中国与东盟制定了灾害管理、减灾技术、信息共享、人员培训等方面的合作协议和行动计划,并持续推进区域各国与有关国际组织、机构的减灾协作。2009年,中国牵头启动“东南亚海洋观测系统”计划的探索性区域海洋合作项目“亚洲季风暴发监测及其社会和生态系统影响”(MOMSEI),参与国家包括泰国、印度尼西亚、缅甸、马来西亚、菲律宾。2011年,中国政府提出与东盟国家从海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域做起,逐步将合作延伸扩大到其他领域,形成中国—东盟多层次、全方位的海洋合作格局。同年,中国政府设立30亿元人民币的“中国—东盟海上合作基金”,用于推动双方在海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救以及打击海上跨国犯罪等领域的合作。该基金的设立是中国为进一步推动有效落实2002年《南海各方行为宣言》,维护地区和平与稳定所采取的积极举措,有助于推动南海区域内海上合作事务全面开展,对维护本地区和平与稳定发挥建设性作用[42]。
2012年和2016年,中国国家海洋局先后颁布《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011—2015年)》《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016—2020年)》,计划主要推动中国与东南亚国家开展海洋科研、海洋环境保护、海洋防灾减灾、能力建设等低敏感海洋领域的合作,增强共同应对气候变化、降低海洋灾害的危害、保护海洋环境、维护海洋生态系统健康的能力[43]。2017年,中国政府发布《“一带一路”建设海洋合作设想》,倡导互利合作共赢的海洋共同安全观,表示中国政府愿与海洋沿线国家加强海洋公共服务、海事管理、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法等领域的合作。
在中国与东南亚国家海洋安全合作项目中,目前最为突出的成果集中在海洋防灾减灾方面。2004年印度洋海啸发生后,印尼、泰国等多个东南亚国家遭受重大海啸灾难,中国向这些国家提供了有史以来最大规模的对外救灾紧急援助。时任中国总理温家宝出席了在印尼雅加达举行的东盟地震和海啸灾后问题领导人特别会议,中国医疗队迅速进驻灾区提供医疗救助服务,中国人民解放军向受灾地区空运了数量庞大的援助物资,这些行动展现出中国帮助东盟国家救灾的“实效”与“诚意”。2005年1月25日,中国政府牵头组织“中国—东盟海啸预警研讨会”,并在同年签署《中国—东盟建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》,推动建立南中国海区域海啸预警和减灾系统,责任区域包括南中国海、苏禄海和苏拉威西海周边沿岸共9个国家[44]。
除与东盟国家开展多边合作以外,中国还与泰国、印尼、马来西亚、柬埔寨、缅甸、文莱、越南、新加坡等国建立海洋合作机制,并开展固定的海洋合作项目,其中不少项目属于海洋非传统安全合作领域。在以上双边合作中,中国和马来西亚的海洋安全合作最具有代表性。马来西亚是“21世纪海上丝绸之路”的重要节点国家,20世纪90年代,中马双方就在海洋领域开展了交流互动。2003年,马来西亚作为东道国举办“东亚海可持续发展部长会议”,通过《东亚海可持续发展战略》,明确了与中国建立伙伴关系、加强海洋合作的共识。中马在会议期间表示要加强合作,落实东亚海可持续发展战略的后续行动。由此,中马海洋领域合作的层次跃升至新的高度。2009年,《中华人民共和国政府与马来西亚政府海洋科技合作协议》(以下简称“《协议》”)签署,这是中国与南海周边国家签署的第一个政府间海洋科技合作协议,内容涵盖海洋政策、海洋管理、海洋生态环境保护、海洋科学研究与调查、海洋防灾减灾、海洋资料交换等众多领域。《协议》的签署标志着中马两国在海洋领域的互信逐步增强,为两国未来在海洋领域的合作向机制化、稳定化和长期化方向发展奠定了法律基础,同时也为南海周边国家间开展互利合作树立了典范[45]。目前,中国与马来西亚在海洋非传统安全领域的合作项目集中在海上执法、海洋防灾救灾、航运安全和海洋生态安全等方面,并不断扩展新的和更高级别的合作形式。2015年9月,中马在马六甲海峡及其附近海域举行了“和平友谊—2015”的联合实兵演习,两国海军共同开展了解救被劫持船只、实际使用武器和联合搜救3个课目的演练,意在加强两国军队协作应对非传统安全威胁的能力[46]。2016年11月,中马继续举行了“和平友谊—2016”联合军演,显示出两国在打击恐怖主义,应对海上挑战,维护海上安全方面的合作将常态化。
四 中国—东南亚国家海洋非传统安全合作的挑战与机遇
“一带一路”倡议引起国际社会的广泛关注和区域内国家的积极响应,但同时也不乏疑虑、质疑和反对之声。“一带一路”倡议以经济合作和人文交流为主要目标和价值取向,在推进过程中,随着中国利益和力量的扩展,自然会引起西方大国和周边国家的高度关注,它们对中国的对外安全合作同样怀有极强的戒心,因而中国与东南亚国家开展海洋安全合作势必导致视海权为全球霸权基础的西方大国的竞争性反应。其次,中国与东南亚国家开展海洋安全合作也绝非水到渠成,其间面临着双方的“信任赤字”障碍。东南亚国家紧邻中国,出于可以理解的原因,部分东南亚国家对中国的发展持有警惕与戒心,怀疑中国在地区安全与稳定中发挥何种作用。长期以来,东南亚国家与中国的关系经历了一个由敌对关系到战略合作关系、非敌非友关系到全面合作伙伴关系的过程[47]。这个过程也是中国在东南亚地区的形象由负面到最终成为具有建设性意义的正面形象的过程。尽管自20世纪90年代以来,中国已经与东南亚国家普遍建立了友好合作关系,但由于种种原因,特别是区域外因素的干扰,以及中国与东南亚国家间还存在“南海问题”等尚未彻底解决的争端,部分东南亚国家始终对中国怀有较强的戒备心,这种戒备和疑虑心态阻碍着这些国家同中国发展包括海洋安全在内的各种安全合作。如何打消这些国家的顾虑,使之确信中国和平发展的国家基本战略、睦邻友好的周边外交政策以及军事力量增长的合理性,是中国与东南亚国家建立安全互信,进而在海洋领域深化合作的关键所在。
鉴于中国与东南亚国家在某些海洋非传统安全问题方面已经具备了合作基础,中国可积极主动地推进海洋非传统安全合作的深度,扩展海洋非传统安全合作空间,以“一带一路”倡议为合作平台,以构筑和保障海洋互联互通网络安全为合作目标,从保障海洋航道安全、打击海洋跨国犯罪、实施海洋人道主义救援和海洋自然灾害救助、维护海洋生态安全等领域做起,逐步将合作延伸扩大到其他领域,最后提升到传统海洋安全合作领域,形成多层次、全方位的海洋安全合作格局。
除了依托东盟和获得东南亚国家的支持与合作外,中国还应重视与区域外大国在海洋非传统安全治理上的协调与合作,凸显共同利益,避免竞争和冲突。东南亚地区是大国利益的交织点,而海洋安全更是关涉到周边国家的重大切身利益,中国对区域外力量介入东南亚海洋安全事务应持“有区别的”开放心态,在低敏感的若干海洋非传统安全领域,如海洋自然灾害、海洋生态环境安全等领域持开放心态,积极欢迎区域外国家的参与和贡献专业技术知识。例如,美国与许多东南亚国家存在安全合作关系,是东南亚安全事务的介入者。如何看待美国的角色与作用是中国与东南亚国家开展海洋安全合作的重要课题。毫无疑问,美国在东南亚海洋安全事务的介入具有双重性。一方面,美国对东南亚海洋安全事务的介入将影响中国的安全利益,并间接影响中国与个别东南亚国家的关系;另一方面,客观上,美国在海上反恐和防扩散、打击海盗、海洋防灾救助等方面起到了一定的积极作用,是部分海洋安全公共产品的提供者。在此意义上,中美两国能否加强战略沟通是中国与东南亚国家顺利开展海洋安全合作的重要影响因素。事实上,中美在“一带一路”,特别是“21世纪海上丝绸之路”倡议方面有“共享安全”的基础。首先,保障重要的战略通道安全,需要中美合作“共建”。“21世纪海上丝绸之路”覆盖太平洋、印度洋等区域,其中东南亚地区的马六甲海峡被称为钳制亚太经济的“咽喉”通道,中美两国都高度重视马六甲海峡的安全问题。其次,“一路”航线繁多,航路漫长,如何保障海运安全不仅关系中国与相关参与国的经济利益与安全,也直接影响着全球航运安全和世界经贸形势。中美在亚丁湾的联合护航已经为今后在“一路”范围内开展安全“共建”进行了多年的探索,享受到“共赢”的成效。今后中美也可以统筹协调“21世纪海上丝绸之路”区域内反恐、反海盗等航行安全,共同开展海洋搜救打捞和船舶污染防治等活动[48]。美国特朗普政府已经表达了对“一带一路”倡议的兴趣,并派代表出席了2017年5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛。2017年6月16日,中美两国海军在南海举行联合搜救演练,探索双方共同组织海洋人道主义救援的实施方法和合作机制[49]。这些迹象为中美在“一带一路”倡议下的海洋安全合作提供了想象空间。
结 语
安全是经济发展与人文交流的根本保障,经济的高度融合与文化的密切交流能够有力地促进各国的和平交往,为各国共同塑造与维护的安全环境提供强大的动力。中国倡议并与沿线国家共同推动“一带一路”建设,不仅有利于推动中国自身发展,而且惠及亚洲、欧洲、非洲乃至世界;不但能提升“一带一路”范围内国家的经济融合,促进世界经济发展繁荣,而且对促进有关地区的和平进步具有深远意义。东南亚是“一带一路”倡议的重要发展区域,但该区域的安全环境并不理想,其中海洋安全是当前东南亚与南海区域最突出的安全问题,海洋安全不仅是东南亚与南海区域爆发冲突的隐患所在,也影响中国与东南亚国家政经合作的持续和深入,进而影响到“一带一路”在东南亚的顺利实施。鉴于此,中国应阐述中国倡导的“合作安全”理念和“一带一路”倡议的真实内涵,并积极开展与东南亚国家的海洋非传统安全合作,为“一带一路”塑造互信氛围和安全环境。在新的国际和区域形势下,开展中国—东盟海洋非传统安全合作具有深远的战略意义,将有助于拓展双边合作的领域,推进中国与东盟国家政治、经济、安全关系趋于平衡,有利于将南海建成和平与合作之海。
注 释
[1]王义桅:《绸缪一带一路风险》,《中国投资》2015年第2期。
[2]薛力:《美国再平衡战略与中国“一带一路”》,《世界经济与政治》2016年第5期;李骁、薛力:《21世纪海上丝绸之路:安全风险及其应对》,《太平洋学报》2015年第7期。
[3]刘海泉:《“一带一路”战略的安全挑战与中国的选择》,《太平洋学报》2015年第2期。
[4]楼春豪:《21世纪海上丝绸之路的风险与挑战》,《印度洋经济体研究》2014年第5期。
[5]张文木:《从整体上把握中国海洋安全——“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》,《当代亚太》2015年第5期。
[6]刘海泉:《“一带一路”战略的安全挑战与中国的选择》,《太平洋学报》2015年第2期。
[7]刘磊、贺鉴:《“一带一路”倡议下的中非海上安全合作》,《国际安全研究》2017年第1期。
[8]《戴秉国:开放包容,共建21世纪丝绸之路》,2014年7月11日,中华人民共和国外交部网站,zhonghuahttp://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1173753.shtml.
[9]《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,中华人民共和国改革与发展委员会网站,http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201503/t20150328_669091.html。
[10]《“一带一路”建设海上合作设想》河南新蔡县,中华人民共和国中央人民政府门户网站,http://www. gov.cn/xinwen/2017-06/20/content_5203985.htm
[11]杜德斌、马亚华、范婓、恽才兴:《中国海洋通道安全及保障思路研究》 ,《世界地理研究》2015年第3期。
[12]赵旭、高建宾、林玮:《中国海洋能源运输通道安全保障机制构建》,《中国软科学》2013年第2期。
[13]张洁:《海洋通道安全与中国战略支点的构建》,《国际安全研究》2015年第2期。
[14]Marc Lanteigne, “China’s Maritime Security and the Malacca Dilemma”,Asian Security, Vol.4, 2008, pp.143-161.
[15]《中国与东盟,谁更依赖谁?》,2016年8月7日,人民网, http://world.people.com.cn/n1/2016/0807/c1002-28617017.html。
[16]《高虎城:推动中国东盟2020年双边贸易额达1万亿美元》,2015年11月24日, 新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/24/c_128460763.htm。
[17]《2016年中国海洋经济统计公报》,2017年3月,国家海洋局,http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyjjtjgb/201703/t20170322_55289.html。
[18]《印尼海洋产业发展潜力巨大》,(印尼)《国际日报》,2013年10月8日,转引自中华人民共和国商务部网站,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201310/20131000336793.shtml,2017年8月8日。
[19]《新加坡港:连续7年蝉联世界第二》,http://www.cnss.com.cn/html/2017/gjgkxw_0116/254181.html,2018年1月3日。
[20]虞群、王维:《泰国海洋安全战略分析》,《世界经济与政治论坛》2011年第5期。
[21]王勤:《中国与东盟区域海洋经济的发展与合作》,《中国海洋报》2017年8月2日。
[22]乔俊果:《菲律宾海洋产业发展态势》,《亚太经济》2011年第4期。
[23]王勤:《中国与东盟区域海洋经济的发展与合作》,《中国海洋报》2017年8月2日。
[24]中国现代国际关系研究院:《“一带一路”读本》,时事出版社,2015年,第56页。
[25]World Maritime News, “Infographic: Maritime Piracy in 2015”, http://worldmaritimenews.com/archives/172414/infographic-maritime-piracy-in-2015/,2017年6月8日。
[26]周超:《去年全球船员遭海盗绑架案件创十年之最》,《中国海洋报》2017年1月17日。
[27]位于苏禄海的苏禄群岛是菲律宾阿布沙耶夫组织的大本营,该组织是菲律宾南部反政府武装之一,与“基地”组织有联系,并以绑架和海盗活动闻名。
[28]周超:《2016年全球海盗活动报告发布》,《中国海洋报》2017年1月17日。
[29]Internationale Maritime Organization, “Report on Acts of Piracy and Armed Robbery against Ships”,http://www.imo.org/en/OurWork/Security/Pages/MaritimeSecurity.asp,https://gisis.imo.org/Public/Default. aspx,2017年6月13日。
[30]例如1998年,海盗在南海掳掠香港“长胜”号货轮并将全部船员23人杀害;1999年,日本一艘货船在马六甲海峡被劫持,17名船员全部被绑。
[31]“Defining Maritime Terrorism”, http://www.maritimeterrorism.com/definitions/, 2017年6月13日。
[32]Catherine Raymond, “The Threat of Maritime Terrorism in the Malacca Straits”,Terrorism Monitor, 2006, Vol.3, p.8.
[33]童伟华:《海上恐怖主义犯罪和海盗犯罪中的普遍管辖权与登临权》,《福建警察学院学报》2011年第2期。
[34]《马来西亚认为马六甲海峡正面临恐怖袭击的威胁》,国际在线网,http://gb.cri.cn/14558/2007/06/13/107@1631100.htm,2018年1月3日。
[35]《马六甲海峡加强安全警戒严防遭到恐怖袭击》,2010年3月5日,中国新闻网,http://www.chinanews.com/gj/gj-yt/news/2010/03-05/2154679.shtml,2017年6月14日。
[36]《长江口韩国香港两货轮相撞苯乙烯泄露流入大海》,《新闻晨报》2001年4月26日。
[37]张相君:《东亚区域海洋环境保护法律制度的构建》,《广东海洋大学学报》2011年第2期。
[38]《美国“麦凯恩”号驱逐舰相撞邮轮为希腊公司船只》,中国青年网,http://news.youth.cn/gj/201708/t20170822_10561848.htm,2017年12月26日。
[39]《中国与东盟:海洋合作谱新篇》,《中国海洋报》2017年5月9日。
[40]聂文娟:《中国与东盟地区论坛(ARF):从积极参与到创新实践》,《东南亚纵横》2013年第11期。
[41]参见蔡鹏鸿《中国—东盟海洋合作:进程、动因与前景》,《国际问题研究》2015年第4期。
[42]参见康霖、罗亮《中国—东盟海上合作基金的发展及前景》,《国际问题研究》2014年第5期。
[43]周超:《陈连增: 互利共赢 积极推动海洋领域国际合作:访APEC第四届海洋部长会议中国代表团副团长、国家海洋局副局长陈连增》,《中国海洋报》2014年8月22日。
[44]赵婧:《中国与东盟:海洋合作谱新篇》,《中国海洋报》2017年5月17日。
[45]《中国—马来西亚海洋合作》,中国国家海洋局网站,http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2015/zdblh/sbhz/201509/t20150917_43082.html,2017年12月5日。
[46]《“和平友谊—2015”中马联演中方参演舰艇编队起航》,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/12/c_1116542581.htm,2017年12月20日。
[47]王庆忠:《中国国家身份变迁与对外交往:以中国与东盟关系为例》,《东南亚研究》2009年第6期。
[48]余潇枫主编《中国非传统安全研究报告(2015—2016)》,社会科学文献出版社,2016年,第93-102页。
[49]《美国海军“斯特雷特”号驱逐舰访问湛江》,中国新闻网,http://www.chinanews.com/mil/2017/06-13/8249131.shtml,2018年1月3日。
【责任编辑:陈若华】

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